La impugnabilidad de la decisión administrativa de someter o excluir un plan o proyecto a evaluación ambiental

Actualidad Jurídica Ambiental
Autor: Jaime Doreste Hernández, Abogado ambientalista. Estudio Jurídico-Ambiental.


I. INTRODUCCIÓN
Sin ninguna duda, la evaluación de impacto ambiental (EIA) es uno de los mecanismos de tutela ambiental preventiva de mayor incidencia normativa y jurisprudencial en nuestro ordenamiento jurídico.
La tramitación de este procedimiento ambiental, instrumental en todo caso del procedimiento sustantivo de aprobación del proyecto o autorización de la actividad evaluada, y que culmina, normalmente, con la emisión por parte del órgano ambiental de la Declaración de Impacto Ambiental (DIA) en la que se pronuncia a los meros efectos ambientales sobre la conveniencia de llevar a cabo dicho proyecto o actividad y en su caso los condicionantes más adecuados de cara a la protección del medio ambiente, es compleja y conlleva la emisión o dictado de diferentes informes, resoluciones o actos administrativos. Y no todos tienen la misma relevancia y alcance, ni son igualmente susceptibles de control jurisdiccional.

 

II. EN CUANTO A LA INIMPUGNABILIDAD AUTÓNOMA DE LA DIA

La actuación órgano ambiental en el procedimiento de evaluación de impacto por excelencia es la aprobación de la Declaración de Impacto Ambiental. Ésta, utilizando la definición ofrecida por el artículo 2 ñ) de la Ley 2/2002, de 19 de junio, de Evaluación Ambiental de la Comunidad de Madrid, es la:
“resolución del órgano ambiental que pone fin a los procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (…) y en la que se determina, respecto a los efectos ambientales previsibles, la conveniencia o no de realizar el proyecto o actividad y, en caso afirmativo, las condiciones de diseño, ejecución, explotación y vigilancia ambiental del proyecto o actividad que deben establecerse para a la adecuada protección del medio ambiente y los recursos naturales”.
Ello no obstante, es pacífica, reiterada y sobradamente conocida la doctrina sentada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, entre otras muchas en las sentencias de 21 de enero de 2004 y 29 de mayo de 2009, respecto de la naturaleza jurídica de las Declaraciones de Impacto Ambiental como acto de trámite esencial pero no cualificado por lo que “ésta no puede ser impugnada… con independencia de la resolución administrativa que apruebe el proyecto de obras o se pronuncie definitivamente sobre el funcionamiento de la actividad”.
Esta doctrina jurisprudencial acerca de la inimpugnabilidad autónoma de las Declaraciones de Impacto Ambiental (DIA), tiene su punto de partida en la Sentencia de la Sección 3ª de la sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo de 17 de noviembre de 1998 (rec. Casación 7742/1997), que conceptuó la DIA como un acto administrativo esencial, pero de trámite, señalando (fundamento de derecho quinto) que:
“…nuestro legislador optó por configurar la DIA como un acto administrativo que, no obstante su esencialidad, participa de la naturaleza jurídica propia de los actos de trámite, o no definitivos, pues su funcionalidad es la de integrarse en el procedimiento sustantivo, como parte de él, para que sea tomado en consideración en el acto que le ponga fin, el cual sin embargo no queda necesariamente determinado –ni en el sentido de la decisión, autorizatoria o denegatoria, ni en el del contenido de las condiciones de protección medioambiental– por la conclusión o juicio que en aquella se haya alcanzado. Su carácter instrumental o medial con respecto a la decisión final, y su eficacia jurídica, no permiten conceptuarla como una resolución definitiva, directamente impugnable en sede jurisdiccional. Ni tampoco conduce a ello el que la DIA sea el precipitado de unos trámites precedentes (iniciación, consultas, información al titular del proyecto, estudio de impacto ambiental, información pública, informes) ordenados procedimentalmente, pues todo ello constituyen mera secuencias lógicamente necesarias o convenientes para la formación del juicio en que la DIA consiste, que no transforma su naturaleza jurídica. Ni su enorme transcendencia, también predicable de otros dictámenes, como es obvio. Ni la especialización del órgano que la emite, por la misma razón. Ni su carácter de órgano no consultivo, pues esta nota o elemento no determina por sí sola la naturaleza jurídica de la totalidad de los actos que de él puedan emanar”1.

Doctrina que por cierto, y pese a algunas posiciones doctrinales y vaivenes en la jurisprudencia menor de algunos Tribunales Superiores de Justicia, es idénticamente predicable de las declaraciones de impacto ambiental negativas. Así lo establece la Sentencia de la sección quinta de la Sala III del Tribunal Supremo de veintinueve de mayo de dos mil nueve, en el recurso de casación nº 1945/2007:
“la expresada jurisprudencia se ha pronunciado sobre la naturaleza jurídica de la DIA con carácter abstracto, al margen de su concreto contenido positivo o negativo y del interés último del recurrente en que se apruebe o deniegue el proyecto concreto”.


En esta sentencia, que fue objeto del oportuno comentario en estas páginas, el Supremo confirmo los Autos de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional de 5 de diciembre de 2006 y 14 de febrero de 2007, que inadmitieron el recurso contencioso administrativo interpuesto contra la declaración de impacto ambiental negativa formulada por la Secretaría General para la Prevención de la Contaminación y el Cambio Climático del Ministerio de Medio Ambiente para la construcción un grupo de ciclo combinado para gas natural de aproximadamente 400 MW en la central térmica de Alcalá de Guadaira, en Sevilla, y que señalaban que


“la razón de la inadmisibilidad acordada procede de la naturaleza de la Declaración de Impacto Ambiental como acto de trámite y nada tiene que ver con el contenido, (positivo o negativo), de la DIA ni con quién sea la parte recurrente (organizaciones ecologistas o el promotor del proyecto al que se refiere la declaración de impacto. Esta Sala no puede desconocer el hecho de que en el caso presente se produce la peculiaridad de que el contenido negativo de la DIA ha sido fundamental para que el proyecto pretendido por la empresa ahora recurrente no haya sido aprobado, pero esta circunstancia no puede servir para modificar la naturaleza de la DIA como acto de trámite que obliga a la inadmisión del recurso contencioso”.


Razquin Lizarraga realiza un excelente análisis de la doctrina sobre la inimpugnabilidad de la DIA en “La impugnabilidad de los actos dictados en el procedimiento de evaluación de impacto ambiental de proyectos en la reciente jurisprudencia”, Repertorio de Jurisprudencia Aranzadi núm. 2/2008.


 Tal y como acertadamente señala BLANCA LOZANO, el Tribunal Supremo ha confirmado la vigencia de esta conceptualización de la DIA como acto de tramite esencial mas no impugnable de forma autónoma tras la aprobación del Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Evaluación Ambiental.


Así, la Sentencia de 13 de marzo de 2012 dictada en el recurso de casación 1653/2011 desestima la pretensión de la recurrente que planteaba que la regulación introducida por este Real Decreto Legislativo, debía considerarse impugnable la DIA por tener unos efectos que se desgajan del acto aprobatorio del proyecto, dotándolo de independencia en cuanto a los efectos ambientales, por lo que no debía considerarse como un mero acto de trámite. El Tribunal Supremo, sin embargo, desestimaría dicho planteamiento sobre la interpretación de que en nuevo texto refundido no aporta «ningún dato novedoso y relevante que posea una virtualidad suficiente para dar lugar a una reconsideración de una doctrina jurisprudencial asentada».


Por último, referíamos anteriormente cómo el Tribunal Supremo remitía el ejercicio de las pretensiones impugnatorias contra la Declaración de Impacto Ambiental a la impugnación “de la resolución administrativa que apruebe el proyecto de obras o se pronuncie definitivamente sobre el funcionamiento de la actividad”.


Sin embargo, la Sentencia de la Sala III del Tribunal Supremo de 13 de diciembre de 2011, recurso de casación 545/2011, reconoció que la propia naturaleza integradora de la AAI permite la impugnación conjunta de la DIA del proyecto con la misma. O dicho de otro modo, que la declaración de impacto ambiental es un acto de trámite impugnable conjuntamente con la resolución administrativa que apruebe el proyecto o actividad, o con la autorización ambiental integrada del proyecto evaluado:
“… el artículo 24 de la citada Ley 16/2002 que establece, en forma inequívoca, la posibilidad de impugnar las autorizaciones ambientales integradas, en este orden de jurisdicción contencioso-administrativo. En esas circunstancias carece de sentido alguno mantener el carácter de acto de trámite simple de la declaración de impacto ambiental y excluirla de control jurisdiccional con ocasión de la impugnación de la autorización ambiental integrada. El carácter unificado y global de dichas autorizaciones integradas desde el punto vista ambiental hace obvia la pertinencia de controlar en los recursos dirigidos contra ellas también la declaración de impacto ambiental que las preceda. Cualquier duda interpretativa, de existir, se debe resolver en el sentido amplio al acceso a la impugnación que deriva del Derecho europeo y de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.”.

III. EN CUANTO A LA IMPUGNABILIDAD DE LA RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA QUE ACUERDA EL SOMETIMIENTO A LOS TRAMITES DE EVALUACIÓN AMBIENTAL UN PROYECTO O PLAN
El capítulo segundo del texto refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos (Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero) distingue, en sendas secciones, entre la evaluación de impacto ambiental de proyectos enumerados en su anexo I y la de proyectos incluidos en el anexo II así como de proyectos no incluidos en el anexo I que puedan afectar a la red natura 2000.
Mientras que para los proyectos recogidos en cualquiera de los epígrafes del Anexo primero la evaluación de impacto ambiental se tramitará de manera obligatoria en todos los casos, para aquellos recogidos en el Anexo segundo su evaluación de impacto ambiental está supeditada al previo pronunciamiento del órgano ambiental “sobre la necesidad o no de que dicho proyecto se someta a evaluación de impacto ambiental” (artículos 16 y 17).
Esta decisión administrativa de someter o no un determinado proyecto o actividad de los enumerados en el anexo II TRLIE así como de aquellos no incluidos en el anexo I que puedan afectar a la red natura 2000 a los trámites reglados de la Evaluación de Impacto Ambiental, será impugnable según reiterada, pacífica y consolidada jurisprudencia que respalda la admisibilidad de los recursos (sean administrativos o contencioso administrativos) interpuestos frente a las mismas.
Nos referimos a la resolución del órgano ambiental emitida al amparo del artículo 17 del vigente Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos, para los proyectos comprendidos en el anexo II de ese texto legal y o un proyecto no incluido en el anexo I que pueda afectar directa o indirectamente a los espacios de la Red Natura 2000, también denominadas “evaluación caso por caso”. Se trata de un acto que goza de «plena autonomía e independencia» y que «puede determinar o no la imposibilidad de continuar con el procedimiento». La decisión sobre la necesidad, o no, de evaluación cuenta con «un efecto inmediato», y es adoptada «con criterios propios e independientes, que en modo alguno alcanza a integrarse en la resolución aprobatoria del proyecto». Se trata por tanto de un acto directamente impugnable (LOZANO CUTANDA, B. “Evaluaciones de Impacto…” ob. cit. pág. 125.)

Doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo que se ha plasmado en sus Sentencias de fecha 13 de marzo (recurso de casación 1717/2005) y de 27 de marzo de 2007 (recurso de casación 8704/2004) y de veintitrés de Enero de dos mil ocho (recurso de casación 7567/2005), y que establece:
"a diferencia de la doctrina establecida en relación con los actos aprobatorios de las evaluaciones de impacto ambiental -en los que su revisión jurisdiccional ha de quedar diferida al momento posterior de revisión del acto aprobatorio del proyecto en el que se integra-, en el supuesto de autos la decisión sobre la mencionada innecesaridad de la evaluación, cuenta, por sí misma, con un efecto inmediato, cual es, justamente, la ausencia de evaluación; decisión, pues, necesariamente previa a la evaluación y adoptada con criterios propios e independientes, que en modo alguno alcanza a integrarse en la decisión aprobatoria del proyecto".
Más recientemente, la Sentencia 502/2012 de 11 de mayo de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (PO 383/2010), reitera asimismo esta doctrina.

Del mismo modo, la Sentencia de la Sección Quinta de la Sala III de veintiséis de Junio de dos mil siete (recurso de casación 8536/2003), extiende los efectos de esta doctrina también a aquellas resoluciones que, por el contrario, sí acuerdan el sometimiento del plan o proyecto de que se trate al procedimiento de evaluación ambiental en los siguientes términos:
“Esta jurisprudencia sobre la impugnabilidad autónoma de un acto que declara la innecesariedad de la Evaluación de Impacto Ambiental es aplicable de igual forma a los actos que, como el de aquí, declaran la necesidad de esa Evaluación” (FJ 3º).


IV. EN CUANTO A LA IMPUGNABILIDAD DE LA RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA QUE ACUERDA LA EXCLUSIÓN DE UN PROYECTO A EVALUACIÓN AMBIENTAL

Esta naturaleza de acto de trámite cualificado e impugnable es igualmente predicable de aquellas resoluciones del Consejo de Ministros (o del correspondiente órgano autonómico) que excluyen o exceptúen un determinado proyecto del procedimiento de evaluación ambiental acogiéndose a las excepciones previstas en las Disposiciones Adicionales primera y segunda del Texto Refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental.
Así lo ha entendido la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª del Tribunal Supremo en su Sentencia de 29 noviembre 2006 que revoca la Sentencia de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Madrid que había acordado la inadmisión de recurso contra Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad que, además de resolver discrepancias relacionada con un proyecto de extracción de granito planteadas entre las Consejerías de Economía y Consumo, y Medio Ambiente y Desarrollo Regional a favor de la conveniencia de ejecutar el proyecto, se excluyeron determinados proyectos del trámite de evaluación de impacto ambiental.
La Sentencia del Supremo, de la que es ponente D. Rafael Fernández Valverde, se pronunció en los siguientes términos:


“El de autos es un acto con plena autonomía e independencia, a diferencia de la DIA, pues, justamente, partiendo de la misma –y, en concreto, de su carácter negativo en relación con el proyecto cuya autorización se pretende– resuelve sobre la posibilidad, o no, de continuar con la tramitación del mismo, por lo que se trata de acto que puede, o no, determinar la imposibilidad de continuar el procedimiento, que es una de las excepciones contempladas en el artículo 25.1 de la LJCA para permitir la revisión jurisdiccional de los denominados actos de trámite. Esto es, que bien lo consideremos como una acto definitivo y autónomo –por cuanto se limita a resolver sobre una discrepancia material entre dos ámbitos sectoriales del marco competencial autonómico–, o bien entendamos que se trata de un acto de trámite (de los que cuentan con la eficacia de impedir –o no– la continuidad de un más amplio procedimiento), en todo caso, lo que no ofrece dudas es su posibilidad de independiente revisión jurisdiccional. En tal sentido debe recordarse que la declaración negativa o desfavorable de EIA tiene carácter vinculante para «el órgano de la Administración con competencia sustantiva», de conformidad con el artículo 9 de la Ley de Madrid 10/1991 de 4 de abril, para la Protección del Medio Ambiente.


La autonomía del acto no ofrece dudas por cuanto la potestad que en el mismo se articula, a modo de arbitraje institucional, se limita –en su caso– a posibilitar una decisión sobre la viabilidad de la autorización solicitada en relación con un determinado proyecto, en el caso de discrepancias entre dos sectores de la misma Administración. Esto es, el acto que se recurre es el resultado de la valoración de unos intereses, igualmente respetables desde el ejercicio de la acción de gobierno, pero contrapuestos e incompatibles entre sí, y que obligan a la Administración a una difícil elección entre el archivo de la solicitud de autorización del proyecto –en el caso de que los valores medioambientales resulten prioritarios y prevalentes–, o la viabilidad del mismo proyecto –en el caso de que los valores medioambientales resulten compensables–; y tal valoración de intereses, sin duda, es susceptible de independiente revisión jurisdiccional. Pudiera darse el caso de que tras una resolución de la discrepancia a favor de la continuidad del proyecto luego este no terminara autorizándose por otra serie de razones o aspectos sectoriales, pero en relación con este acto final el acto resolutorio de la discrepancia no puede calificarse como de trámite, y, en caso de hacerlo así, sería, como hemos señalado, de los que impiden continuar el procedimiento, y susceptible, por tanto de independiente revisión jurisdiccional”.

De modo que el Tribunal Supremo considera que tanto el acto de resolución de discrepancias como la exclusión de evaluación ambiental de proyectos o actividades (que entendemos extensible por analogía a planes y programas), son actos revisables jurisdiccionalmente por tratarse de actos de plena autonomía e independencia.


La Disposición adicional primera del Texto Refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental, excluye “del trámite de evaluación de impacto ambiental” “a los proyectos relacionados con los objetivos de la Defensa Nacional cuando tal aplicación pudiera tener repercusiones negativas sobre tales objetivos” así como “a los proyectos aprobados específicamente por una ley del Estado”.
En lo que se refiere a los proyectos relativos a la defensa, y dado que la disposición no recoge un númerus clausus de proyectos per sé excluidos de evaluación de impacto ambiental, sino que de -manera acorde a su naturaleza excepcional en cuanto a excepción6- condiciona su exclusión a la repercusión negativa de la misma a los fines de la defensa nacional. Ponderación que deberá quedar plasmada en la oportuna resolución, que entendemos impugnable por los mismos motivos preconizables del resto de resoluciones administrativas que excluyen o acuerdan no someter un plan o proyecto a su previa evaluación ambiental.


En cuanto a la exclusión de evaluación de impacto ambiental de los proyectos aprobados específicamente por una ley del Estado, cierto es que en nuestro ordenamiento jurídico las normas de rango legal están excluidas del control jurisdiccional ordinario, no así del constitucional, pero no podemos dejar de señalar como la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en el asunto Boxus, de 18 de octubre de 2011, asuntos acumulados C-128/09 a C-131/09, C-134/09 y C-135/09 en relación con la previsión de la Directiva 85/337, de evaluación de impacto ambiental, de que los proyectos de construcción adoptados mediante acto legislativo queden fuera de su ámbito de aplicación, reclama la necesidad de garantizar una vía de recurso ante un órgano establecido por ley (judicial o de otra naturaleza, pero que sea imparcial) para impugnar la legalidad de dicho acto, en cuanto al fondo y al procedimiento seguido.



Por último, la Ley 6/2010, de 24 de marzo introdujo un inciso segundo en la Disposición Adicional Primera del texto refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos, con el siguiente tener literal:


En el supuesto de centros penitenciarios, el Consejo de Ministros o el órgano correspondiente de la Comunidad Autónoma, cuando esta ejerza competencias en materia de ejecución de la legislación penitenciaria, con arreglo a lo dispuesto en la Disposición adicional segunda de esta Ley, determinarán caso a caso si corresponde la exclusión del trámite de evaluación ambiental por motivos de seguridad.
Se trata de un inciso de, en nuestra opinión, deficiente técnica legislativa, que se limita a reenviar a la Disposición Adicional Segunda la decisión “caso por caso” de someter a evaluación de impacto ambiental la construcción de nuevos centros penitenciarios, bajo la etiqueta de “exclusión del trámite de evaluación ambiental por motivos de seguridad”, lo que por lo demás tampoco parece debidamente justificado.
Sea como fuere, en todo caso esa decisión de no sometimiento o exclusión, no estará exenta de control jurisdiccional, pues se habrá de plasmar en una resolución administrativa, pública y motivada, susceptible de impugnación.


Así, ni en la Sentencia de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de veinticuatro de Mayo de dos mil once en el recurso 121/20098 que desestimó el recurso interpuesto por la Diputación Foral de Álava contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de noviembre de 2.008, por el que se declara excluido del trámite de evaluación de impacto ambiental el proyecto de construcción de un centro penitenciario en el término municipal de Iruña de Oca (Álava) ni en la de 9 de octubre de 2012 de la misma Sala y Sección9, estimatoria de los recursos acumulados 110 y 116/2009 contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de noviembre de 2008 que declaró excluido del procedimiento de evaluación de impacto ambiental el proyecto de construcción de un nuevo centro penitenciario en la ciudad de Pamplona (Navarra), se planteó siquiera por parte de la Administración General del Estado la excepción de inimpugnabilidad del objeto del recurso.

V. EN CUANTO A LA IMPUGNABILIDAD DE LA RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA QUE ACUERDA EL ARCHIVO DE UN PROCEDIMIENTO DE EVALUACIÓN AMBIENTAL


De forma análoga a como resolviera el Tribunal Supremo respecto de las decisiones administrativas de sometimiento o no a evaluación de impacto ambiental en las “evaluaciones caso por caso” ut supra comentadas, la Sentencia de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo de 8 de abril de 2011 (Ponente: Don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez), que fue objeto del oportuno comentario en estas páginas10, delimita claramente que el control jurisdiccional de las resoluciones administrativas que ponen fin a un procedimiento de evaluación ambiental pero sin llegar a emitir la correspondiente Declaración de Impacto, Memoria Ambiental o resolución equivalente es pleno. Y así,
“(…) La resolución de la Dirección General de Medio Ambiente de la Consejería de Medio Ambiente del Gobierno de Cantabria [en la que acordó archivar el procedimiento de evaluación de impacto medio ambiental del Proyecto «Plan Parcial del SNUP-10» Mortera], impugnada en este caso, y su confirmación por silencio en alzada por el Consejero de Medio Ambiente, son actos de trámite cualificados, que poseen plena autonomía e independencia a efectos de su impugnación (art. 25 LRJCA). A diferencia de las declaraciones de impacto ambiental, este acto decide que la evaluación ambiental no es necesaria y que procede archivar la solicitud sin emitirla. Se trata en suma, como ya apreció esta Sala en la Sentencia citada de 13 de marzo de 2007, de un acto que determina la imposibilidad de continuar el procedimiento y que, por ello, está exceptuado expresamente de los supuestos del artículo 25 LRJCA y no puede determinar la inadmisibilidad del recurso a efectos del artículo 69 c) LRJCA”


VI. CONCLUSIÓN


No todas las resoluciones administrativas que puedan recaer a lo largo de la tramitación de un expediente de evaluación de impacto ambiental comparten la misma naturaleza jurídica ni, por tanto sus posibilidades de control jurisdiccional son iguales.
Así, la jurisprudencia del Tribunal Supremo que se ha recogido en el presente artículo ha venido delimitando cómo la Declaración de Impacto Ambiental - acto de trámite esencial y cualificado, pero integrado en un procedimiento sustantivo que no queda determinado por las conclusiones de la misma- será únicamente susceptible de impugnación de manera conjunta a la resolución sustantiva que decida definitivamente sobre la autorización del proyecto o actividad evaluado o a la autorización ambiental integrada del mismo.


Por el contrario, las resoluciones administrativas que acuerdan someter o excluir un determinado proyecto o actividad a los trámites de evaluación de impacto ambiental, o archivar dicho procedimiento, son considerados actos de trámite cualificados, que poseen plena autonomía e independencia a efectos de su impugnación y por ende, directamente impugnable en sede administrativa o contencioso administrativo.